Alinea 122 Raad van State 27 januari 2016

Hiervóór (onder 3.3) heb ik reeds geconcludeerd dat zich uit de Awir niet zonder meer een uiterste en bindende termijn laat afleiden, noch de voor herziening van een verleend voorschot, noch voor de toekenning van de tegemoetkoming, ook niet als het herziene voorschot c.q. de tegemoetkoming op een lager bedrag dan dat van het verleende voorschot wordt vastgesteld. Dat sluit echter niet uit dat zodanige bindende en uiterste termijn niettemin moet worden aangenomen, hetzij op grond van hetgeen meer in het algemeen als rechtens heeft te gelden, hetzij als uitvloeisel van wél in de Awir getroffen voorzieningen. Bij de bespreking van het belastingrecht, het burgerlijk recht en het algemeen bestuursrecht is weinig steun gevonden voor een uiterste en bindende termijn die ook op een dergelijke herziening of vaststelling van toepassing zou zijn. Een overschrijding van de beslistermijnen van de Awb is weliswaar niet zonder gevolgen, maar die gevolgen houden (afgezien van het geval dat de "lex silencio positivo" van toepassing is) niet in dat het bestuursorgaan zou moeten afzien van het voor juist gehouden besluit (in casu een herziening van het voorschot of een toekenning van de tegemoetkoming, een en ander tot een lager bedrag dan het verleende voorschot). Bij de bespreking van het belastingrecht, het civiele recht en het algemeen bestuursrecht kwamen verjarings- en vervaltermijnen aan de orde. Een analogie met verjaringstermijnen acht ik problematisch, in de eerste plaats omdat een verjaringstermijn pas aanvangt zodra het betrokken recht opeisbaar is geworden, in de tweede plaats omdat verjaring niet dat recht zelf, maar slechts het vorderingsrecht (de bevoegdheid om dat recht geldend te maken, of, zo men wil, de bevoegdheid om het verschuldigde in te vorderen) treft. In de onderhavige zaken gaat het niet om de termijn waarbinnen het teveel betaalde aan voorschot kan worden teruggevorderd, maar om de termijn voor het besluit (de herziening van het verleende voorschot of de toekenning van de tegemoetkoming) waaruit voortvloeit dat een te hoog bedrag aan voorschot is betaald. Eerst met een dergelijk besluit wordt het teveel betaalde bedrag opeisbaar. Op dat moment eindigt de verjaring niet, maar vangt zij juist aan. Een analogie met vervaltermijnen ligt meer voor de hand. Zulke termijnen kwamen ook aan de orde, onder meer bij de bespreking van het belastingrecht. Zo geldt voor de aanslag een vervaltermijn van drie jaren. Ook díe analogie is echter problematisch, omdat aanvaarding van een vervaltermijn in beginsel zou impliceren dat het bestuursorgaan na ommekomst daarvan niet meer bevoegd zou zijn tot het nemen van het betrokken besluit. Een dergelijke consequentie is wellicht voorstelbaar met betrekking tot een herziening van een verleend voorschot, maar niet met betrekking tot de vaststelling van de tegemoetkoming. Die vaststelling vormt naar mijn mening het onmisbare sluitstuk op het stelsel van toeslagen volgens de Awir, omdat eerst met die vaststelling komt vast te staan dat überhaupt recht op een tegemoetkoming bestaat en omdat eerst daarmee de betaling van het eerder als voorschot betaalde bedrag van de rechtens vereiste grondslag wordt voorzien. Op zichzelf is denkbaar dat aan het verloop van een zekere termijn het gevolg wordt verbonden dat de Belastingdienst/Toeslagen niet iedere bevoegdheid verliest, maar slechts de bevoegdheid tot het nemen van een besluit van zekere inhoud, meer in het bijzonder tot herziening van een voorschot ten nadele van de aanvrager of tot vaststelling van de tegemoetkoming op een lager bedrag dan dat van het verleende voorschot. Daarmee wordt de notie van vervaltermijn echter wel erg ver opgerekt en nadert men de sfeer van de "lex silencio positivo". Weliswaar wordt in de bedoelde benadering, anders dan bij toepassing van de "lex silencio positivo" de gevraagde beschikking niet van rechtswege gegeven, maar materieel bezien is het resultaat van een eventuele gehoudenheid van de Belastingdienst/Toeslagen om de tegemoetkoming hoe dan ook ten voordele van de aanvrager op het bedrag van het reeds verleende en betaalde voorschot vast te stellen, nagenoeg gelijk. Dat geldt temeer nu de "lex silencio positivo" weliswaar uitgaat van een van rechtswege gegeven beschikking, maar het bestuursorgaan ertoe verplicht de van rechtswege gegeven beschikking binnen twee weken bekend te maken (artikel 4:20c van de Awb). Hiervóór (onder 6.1 en 6.4) kwam al aan de orde dat de "lex silencio positivo" slechts van toepassing is, indien een bijzondere wet zulks bepaalt. Ook kwam al aan de orde dat de "lex silencio positivo" en de (op de vaststelling van de tegemoetkoming van toepassing verklaarde) regeling van de dwangsom bij niet tijdig beslissen elkaar uitsluiten. Daarnaast rijst de vraag of het rechtszekerheidsbeginsel, waarop ook in de bestreden uitspraken een beroep is gedaan, een zo vergaande ingreep op de bevoegdheid van de Belastingdienst/Toeslagen rechtvaardigt. Aan de vervaltermijn van artikel 11, derde lid, van de Awr ligt mede ten grondslag dat hij voor de belastingplichtigen een waarborg zal opleveren dat zij binnen een redelijke termijn hun belastingafrekening ontvangen (zie hiervóór onder 4.2). Ook artikel 19, vierde lid, van de Awir spreekt van "een redelijke termijn", terwijl aannemelijk is dat ook de wetgever van de Awir heeft beoogd dat de vaststelling van de tegemoetkoming ingevolge die wet daadwerkelijk binnen een redelijke termijn zal plaatsvinden. Die punten van overeenstemming zijn naar mijn mening echter onvoldoende om aan te nemen dat óók met betrekking tot de toekenning van de tegemoetkoming ingevolge de Awir verval van enige bevoegdheid van het bestuursorgaan moet worden aanvaard, in het bijzonder bij overschrijding van de in artikel 19, vierde lid, bedoelde "redelijke termijn". De wens van besluitvorming binnen een redelijke termijn, opdat de burger weet waar hij aan toe is, ligt immers óók ten grondslag aan de hiervoor besproken beslistermijnen van de Awb, zonder dat de Awb aan een overschrijding van die termijnen een verval van enige bevoegdheid van het bestuursorgaan verbindt. Een verval van bevoegdheid zou volgens de oorspronkelijk memorie van toelichting op de Awb uit een bijzondere wettelijke regel moeten voortvloeien: "Voor het overige kan een bijzondere wettelijke regel eventueel andere rechtsgevolgen aan het niet tijdig beslissen verbinden. Men denke aan regelingen volgens welke na een bepaalde termijn een verzoek om een vergunning geacht wordt te zijn ingewilligd. Een dergelijke regeling komt echter voor een algemene wet als deze niet in aanmerking, omdat deze oplossing lang niet in alle gevallen bevredigend is." Bij dit alles kan men zich bovendien afvragen hoe zwaar het rechtszekerheidsbeginsel weegt in de context van het toeslagenstelsel van de Awir, waarin betaling (in de vorm van een voorschot) aan de toekenning van de tegemoetkoming voorafgaat en het (tot aan die vaststelling) per definitie voorlopige karakter van het verleende voorschot buiten twijfel staat. Het is naar mijn mening terecht dat in de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak is benadrukt dat aan de verlening van een voorschot niet het gerechtvaardigde vertrouwen kan worden ontleend dat een met dat voorschot overeenkomende aanspraak op toeslag bestaat en dat, gelet hierop, het rechtszekerheidsbeginsel zich niet ertegen verzet dat na ommekomst van de beslistermijn de tegemoetkoming wordt vastgesteld op een lager bedrag dan dat van het verleende voorschot. (zie noot 55) Dat men niet licht mag aannemen dat een aanspraak overeenkomstig het verleende voorschot zal worden vastgesteld, ligt mogelijk ook ten grondslag aan de Participatiewet, die in artikel 58 een regeling bevat van terugvordering van de kosten van bijstand, onder meer voor het geval dat de bijstand bij wijze van voorschot is verstrekt en nadien is vastgesteld dat geen recht op bijstand bestaat (tweede lid onder d). Voor dat geval bevat artikel 58 van de Participatiewet niet een gelijke beperking als voor het geval dat de bijstand anderszins onverschuldigd is betaald en de belanghebbende dit redelijkerwijs had kunnen begrijpen (tweede lid onder e). Alleen in dat laatste geval (en dus niet in het geval van ten onrechte verstrekte voorschotten) is terugvordering uitgesloten voor zover de betreffende kosten meer dan twee jaar vóór de datum van verzending van het besluit tot terugvordering zijn gemaakt. Daarenboven kan erop worden gewezen dat in de bestreden uitspraken, óók voor zover daarin consequenties aan een overschrijding van de beslistermijnen van artikel 19 Awir worden verbonden, de rechtbanken het rechtszekerheidsbeginsel meer indirect in stelling hebben gebracht, in het bijzonder door (in de zaken [appellant A] en [appellant D]) uit het rechtszekerheidsbeginsel een verschuiving van de bewijslast af te leiden in gevallen van door termijnoverschrijding veroorzaakte bewijsnood. Daarbij is in de zaak [appellant D] (evenals in de zaak [wederpartij]) ruimte gelaten voor herziening van het voorschot ten nadele van de aanvrager of toekenning van de tegemoetkoming tot een lager bedrag dan het verleende voorschot in "artikel 21-achtige" situaties, in de zaak [appellant D] zelfs ná ommekomst van de in artikel 21, tweede lid, van de Awir vervatte termijn van vijf jaren na het einde van het berekeningsjaar. De rechtbank Rotterdam heeft in laatstgenoemde zaak bovendien met zoveel woorden van de hand gewezen dat de gewraakte herziening van het voorschot en de gewraakte toekenning van de tegemoetkoming zonder meer met het rechtszekerheidsbeginsel in strijd zouden zijn. Aan de vergelijking met de vervaltermijnen in het civiele recht ontleen ik ten slotte dat in bepaalde gevallen de daarbij belanghebbende partij het verval van de betrokken bevoegdheden zelf dient uit te lokken door de bevoegde partij voor de uitoefening van die bevoegdheden een (redelijke) termijn te stellen. Waar een bepaalde partij belang erbij heeft duidelijkheid te verkrijgen, is het inderdaad niet onredelijk te verlangen dat die partij zelf daartoe het initiatief neemt. In dat verband ben ik niet geheel overtuigd van de juistheid van het door de rechtbank in de zaak [appellant A] betrokken standpunt dat niet ter zake zou doen dat de aanvrager de Belastingdienst/Toeslagen in gebreke had kunnen stellen (en vanaf 2013 een dwangsom had kunnen laten vaststellen). 7.2 Ontoelaatbare doorkruising van artikel 21, tweede lid, van de Awir?

$ curl -s https://bron.page/api/v1/blobs/ba1380742082f667a98a34a72dd8f873153d05d3516d87d991f30b0200479b72 | shasum -a 256