Alinea 127 Raad van State 27 januari 2016

Met de vaststelling van een uiterste termijn van vijf (of drie) jaren is nog niet gegeven welke de rechtsgevolgen van overschrijding van die termijn zijn. Met een dergelijke termijn zou de redelijke termijn zoals bedoeld in artikel 19, vierde lid, van de Awir, tot maximaal vijf (of drie) jaren zijn beperkt, maar dat laat de vraag naar de rechtsgevolgen van een overschrijding van die termijn onbeantwoord. Hiervóór (onder 3.1) kwam al aan de orde dat de Afdeling bestuursrechtspraak zich nog niet over het rechtskarakter van de redelijke termijn van artikel 19, vierde lid, en over de rechtsgevolgen van overschrijding daarvan heeft uitgelaten. Ik tekende daarbij echter aan dat een principieel verschil in karakter tussen de termijnen van artikel 19, eerste en tweede lid, enerzijds, en van artikel 19, vierde lid, anderzijds, niet aannemelijk is. In de benadering van de wetgever zijn kennelijk ook de termijnen van het eerste en het tweede lid (behoudens bijzondere, door de Belastingdienst/Toeslagen bij de toepassing van artikel 19, vierde lid, van de Awir te betrekken omstandigheden) redelijk te achten termijnen. Ook naar het oordeel van de wetgever kunnen die termijnen In bijzondere omstandigheden echter te kort zijn. Het is dan aan de Belastingdienst/Toeslagen om (onder controle van de bestuursrechter) toepassing aan artikel 19, vierde lid, te geven en om daarbij, met inachtneming van alle omstandigheden van het geval, een (nadere en) wél redelijke termijn te noemen. Eenzelfde opzet als die van artikel 19 van de Awir herkent men in de artikelen 4:13 en 4:14 van de Awb. Als bij de bijzondere wet in een bepaalde beslistermijn is voorzien, is die termijn volgens het eerste lid bepalend. Voor dat geval gaat de wetgever van de Awb blijkens de memorie van toelichting (zie noot 59) ervan uit dat de in bijzondere wetten opgenomen beslistermijnen "zijn toegespitst op de desbetreffende beschikkingen" waarbij in beginsel "steeds (is) gezocht naar een aanvaardbaar compromis tussen enerzijds het belang van een snelle beslissing en anderzijds het belang van een gedegen voorbereiding" en, kortom, als in beginsel redelijke termijnen zijn op te vatten. Bij ontbreken van een bij de bijzondere wet bepaalde termijn is, nog steeds volgens het eerste lid, steeds het uitgangspunt dat moet worden beslist binnen een redelijke termijn. Die redelijke termijn is in elk geval verstreken, wanneer het bestuursorgaan niet binnen acht weken heeft beslist en het bestuursorgaan de aanvrager evenmin onder het noemen van een (nadere) redelijke termijn heeft medegedeeld dat een besluit niet binnen acht weken kan worden genomen (artikel 4:13, tweede lid, jo artikel 4:14, derde lid, van de Awb ). Als de termijnen van artikel 19, eerste en tweede lid, van de Awir enerzijds, en artikel 19, vierde lid, van de Awir anderzijds, onderling niet principieel van karakter verschillen (het gaat steeds om naar de omstandigheden van het geval redelijke termijnen), is niet aannemelijk dat de rechtsgevolgen van een overschrijding van deze termijnen uiteenlopen. Als (zoals de Afdeling bestuursrechtspraak tot dusverre in haar jurisprudentie heeft aangenomen) een overschrijding van de termijnen van artikel 19, eerste en tweede lid, niet tot gevolg heeft dat de Belastingdienst/Toeslagen het verleende voorschot niet meer ten nadele van de aanvrager mag aanpassen of de tegemoetkoming niet meer mag toekennen tot een lager bedrag dan het verleende voorschot, zie ik geen goede grond waarom dat voor de overschrijding van de (uiterste) redelijke termijn als bedoeld in artikel 19, vierde lid, anders zou (moeten) zijn. Steeds is immers sprake van overschrijding van een naar de omstandigheden van het geval redelijk te achten termijn, waaraan niet afdoet dat die termijn, al naar gelang van de omstandigheden van het geval, in duur kan verschillen. Met de duur van de redelijke termijn zelf is immers niets gezegd over de duur en/of de ernst van de overschrijding. Zou men rechtsgevolgen zoals hiervoor bedoeld voor de overschrijding van de (uiterste) redelijke termijn van artikel 19, vierde lid, van de Awir aanvaarden (met name in die zin dat de Belastingdienst/Toeslagen na overschrijding van die termijn en al dan niet - mede - vanwege een daaraan inherente schending van het rechtszekerheidsbeginsel niet meer tot een herziening van een verleend voorschot ten nadele van de aanvrager of de toekenning van een tegemoetkoming tot een lager bedrag dan het verleende voorschot bevoegd zou zijn), dan zie ik, omgekeerd, geen goede grond waarom die rechtsgevolgen niet mede zouden (moeten) gelden in (bijvoorbeeld) het geval dat de termijn van artikel 19, tweede lid, is overschreden, zonder dat de Belastingdienst/Toeslagen aan de bepaling van artikel 19, vierde lid, toepassing heeft gegeven. Een niet gerechtvaardigde overschrijding van de termijnen van artikel 19, eerste en tweede lid, van de Awir acht ik niet a priori minder ernstig dan een overschrijding van de redelijke termijn van artikel 19, vierde lid, van de Awir, óók niet in het geval dat die laatste termijn de "uiterste" redelijke termijn representeert. Of een termijn redelijk is of niet, geldt naar mijn mening zonder gradaties. De perceptie van een "uiterste" redelijke termijn brengt daarin op zichzelf geen verandering. Wel kan met een "uiterste" redelijke termijn debat over de vraag of al dan niet met inachtneming van een redelijke termijn is beslist, in bepaalde gevallen worden voorkomen. Volledigheidshalve teken ik nog aan dat de eventueel te aanvaarden rechtsgevolgen van de overschrijding van een (uiterste) redelijke termijn niet afdoen aan de mogelijkheden van herziening op grond van artikel 20 en artikel 21 van de Awir, wat die laatste bepaling betreft uiteraard binnen de in artikel 21, tweede lid, vervatte termijn. In het licht daarvan zal naar mijn mening óók moeten worden aanvaard, dat na een overschrijding van de (uiterste) redelijke termijn, ongeacht de overigens daaraan verbonden rechtsgevolgen, een voorschot ten nadele van de aanvrager kan worden herzien en de tegemoetkoming tot een lager bedrag dan het verleende voorschot kan worden toegekend (i) vanwege het alsnog beschikbaar komen of een wijziging van de fiscale gegevens (artikel 20) dan wel (binnen de termijn van artikel 21, tweede lid) (ii) op grond van feiten en omstandigheden waarvan de Belastingdienst/Toeslagen bij de verlening c.q. de laatste herziening van het voorschot redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan het voorschot vermoedelijk tot een te hoog bedrag is verleend of herzien, of (iii) indien het voorschot tot een te hoog bedrag is verleend of herzien en de belanghebbende of zijn partner dit wist of behoorde te weten (vergelijk voor (ii) en (iii) artikel 21, eerste lid). Weliswaar ontbreekt in de bedoelde gevallen een toekenning waarop de herziening betrekking zou hebben, maar het valt niet zonder meer in te zien waarom feiten en omstandigheden die in geval van een tijdige toekenning van de tegemoetkoming tot een herziening daarvan hadden kunnen leiden, niet binnen de vervaltermijn van artikel 21, tweede lid, in een (overigens laattijdige) herziening van het verleende voorschot of toekenning van de tegemoetkoming zouden kunnen worden verdisconteerd. Daarvoor pleit ook de analogie met de regeling van de aanslag en de navordering van de artikelen 11 en 16 van de Awr. In het bijzonder van belang is dat de mogelijkheid tot navordering ingevolge artikel 16 van de Awr niet alleen bestaat in het geval dat een belastingaanslag tot een te laag bedrag is vastgesteld, maar ook in het geval dat een aanslag ten onrechte achterwege is gelaten. Overigens wijs ik erop dat de bestreden uitspraken op het hier aan de orde zijnde aspect met het voorgaande in overeenstemming zijn. In de zaak [wederpartij] heeft de rechtbank op de door haar aan de gewraakte termijnoverschrijding verbonden rechtsgevolgen een uitzondering gemaakt voor het geval dat een tijdige toekenning van de tegemoetkoming op grond van artikel 21, eerste lid, van de Awir had kunnen worden herzien. Ook in de zaak [appellant D] is aangenomen dat een termijnoverschrijding ruimte laat voor een overeenkomstige toepassing van artikel 21, eerste lid, van de Awir, overigens zelfs ná ommekomst van de termijn van artikel 21, tweede lid. Mijn conclusie op dit onderdeel is dat uit artikel 21 van de Awir weliswaar een uiterste redelijke termijn in de zin van artikel 19, vierde lid, van de Awir zou kunnen worden afgeleid, maar dat bij de gegeven stand van de rechtspraak de overschrijding van een dergelijke uiterste redelijke termijn moeilijk anders dan als een overschrijding van de termijnen van artikel 19, eerste en tweede lid, kan worden gesanctioneerd. Bij dit alles laat ik overigens in het midden of (naast het inmiddels bestaande instrumentarium van bezwaar en beroep bij niet tijdig beslissen, de ingebrekestelling, de dwangsom bij niet tijdig beslissen en de mogelijkheid van vergoeding van eventuele schade, waarvan overigens niet zonder meer evident is dat zij als gevolg van een niet tijdig beslissen wordt geleden) het een passende en noodzakelijke voorziening is een overschrijding van de termijnen van artikel 19 van de Awir verder te sanctioneren door de Belastingdienst/Toeslagen te dwingen zich in beginsel naar het bedrag van het verleende voorschot te richten. Ik verwijs in dit verband mede naar de hiervóór (onder 7.1) vervatte beschouwingen over de vraag hoe zwaar het rechtszekerheidsbeginsel in de opzet van de Awir moet wegen. 7.7 Rechtstreekse analogie met artikel 11 van de Awr?

$ curl -s https://bron.page/api/v1/blobs/ba1380742082f667a98a34a72dd8f873153d05d3516d87d991f30b0200479b72 | shasum -a 256